分权制衡视角下的高校治理模式探讨
作者:孙永勇 石 蕾时间:2016-01-25 13:24:29 来源:www.ksfbw.com 阅读次数:997次 ]
【文章摘要】
作为现代股份制企业管理制度的核心内容，董事会制度发挥了至关重要的作用，在将其引入高校治理方面，美国大学积累了丰富经验。本文以美国排名第一的公立大学——加州大学的治理结构为例，介绍了其将董事会制度引入高校治理方面的尝试，从内部结构设计和外部制度保障两个维度剖析了其特点。而我国的高校董事会制度应用存在一定的“水土不服”问题，通过分析加州大学的高校董事会制度，进一步探索和完善我国的高校分权治理结构。
【关键词】
董事会制度；高校；分权制衡；治理结构
分权制衡思想可以溯源古希腊时期， 古希腊著名思想家亚里士多德在他的名著《政治学》中首次将国家权力划分为审议、行政、司法三权。随后分权制衡思想不断得以丰富和发展，洛克、孟德斯鸠等人均对分权制衡进行了探讨。伴随着分权制衡理论的蓬勃发展，以该理念为核心的董事会制度也广泛应用，美国是世界上最早将董事会制度引入高校治理的国家，哈佛大学于1636 年建成第一个高校董事会。最早高校组织内部的权力可以概括为纵向校院两级分权，横向上学术、行政二权齐驱，董事会制度下各个权力主体之间相互监督和制约。20 世纪末世界各国在进行高等教育改革时，都开始尝试设立董事会或类似的治理机构。
我国高校很早就尝试了董事会制度， 但直到改革开放以来，高校董事会制度才越来越普遍，但制度本身和西方有较大差别，更多扮演的是协助、监督的角色。2010 年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中明确指出“探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制”，可见探讨我国高校董事会制度完善对于高校分权治理有着重大意义。
1 我国高校治理的权力失衡困局
伴随着高等教育蓬勃发展，社会各界越来越关注高校的办学规模和办学能力， 而政府与高校的角色纠缠重叠、行政权力膨胀、管理错位给高校发展设置了诸多束缚。具体而言，体现在以下两个方面：
第一，国家干预过多，高校自主权范围狭窄。当下我国高校的自主治理现状仍旧是国家干预过多，校方自主权范围狭窄。高校和政府之间的尴尬最关键在于资源分配权，政府掌握了大量资源的控制权，成为高校的良性运转的支持和决定因素。为了从政府获得更多的资源，走后门、托关系的现象层出不穷，严重影响了高校的良性发展。
第二，高校内部行政权与学术权相互博弈，降低高校运行效率。我国高校内部权力中最核心的是学术权与行政权，二者一直处于一种此消彼长的抗衡中。学术权来源于科研地位和学术威望，遵循的是“平等”、“自由”的价值取向。而行政权则主要是对确保高校有序运转的行政事务的决策与管理，遵循“效率”、“公平”的价值取向。行政、学术权力纠缠不清，难以实现最优配置。
2 美国公立高校治理的分权制衡—— 以加州大学为例
国内外高校对于分权治理的模式意见不一，本文选取公立加州大学的董事会制度为分析对象。建于1853 年的美国加州大学是一个包括十个校区的大学系统， 州政府对其的干预和控制相对于其他私立学校要更加严格，整个高校治理过程中，权力分配体系明确，从内部结构设计到外部制度保障共同保证了分权的有效实现。
2.1 三权分立的内部结构设计使权责分明
加州大学的内部管理主要有三大权力主体——董事会、校长、学术委员会， 其中校长有总、分之别（见表1）。首先，加州大学采取单层董事会制度，成员包括州政府指定的普通成员和少量非任命成员。董事会作为最高权力机构，掌握着人事、战略规划、财政等大权，同时下设监察审计、教育政策等十个代表委员会。其次，校长由董事会选举产生，对其负责，作为董事会的当然成员依法治校。第三，学术委员会接受董事会授权，形成了与行政权力抗衡的学术权力集团，同时发挥智囊团作用。以上三大权力主体分别拥有决策权、行政权和学术权（监督、质询权），三者相既互独立，又互相监督。
2.2 外部制度保障：协会制约与立法规制
美国社会存在着很多面向高校董事会的非营利协会组织，以自愿形式吸纳了相当一部分会员（参见表2），影响力比较大的有美国董事和校友理事会（American Council for Trustees and Alumni）、大学和学院董事会协会（Association of Governing Boards of Universities and Colleges, AGB） 等。这些协会引导成员“共治”，一方面以协会成员的共同认知发挥作用，另一方面通过制度来作用。与此同时，作为一种联盟还可以为成员提供包括咨询、学术研讨、课题指导在内的各种服务。
公立加州大学受宪法规制，首先宪法规定了加州大学董事会的法律地位和职权，赋予其宪法权力；其次，宪法涉及到董事会组织结构、人事安排等运作细节的规定。宪法使董事会运作条例化、透明化，同时，法院也在公共约束中发挥了重要作用，法律的执行过程需要法院的裁决来完成。
表格资料来源：大学和学院董事协会
望，也促进了住房抵押贷款市场的蓬勃发展，抵押贷款证券化成为二级市场的主要融资方式。政府设有专门信贷机构，为放款协会提供贷款二级市场，为买房提供贷款保险与资金。住房抵押证券化市场的蓬勃发展为住房建设融通了大量建设基金， 也帮助了大批居民实现拥有自己住房的梦想。
5 总结
比较以上三个国家的保障性住房融资模式可以发现他们共同的特点。第一、政府在保障性住房融资中发挥主导性作用，无论是政府直接参与保障性住房建设还是通过政策引导私人企业参与，都要求政府的大力支持与参与。第二、综合运用财政、金融和税收政策，拓宽保障性住房融资渠道。以政府财政拨款为基础，创新金融工具为建设方和低收入家庭提供优惠贷款，通过税收减免政策引导私人企业资金参与保障性住房建设。第三、引导私人企业投资参与保障性住房建设。政府直接投资保障性住房建设并不是最有效的方式，引导私人企业加入能更有效的减轻政府的融资压力。
【参考文献】
[1] 江泽林著. 城镇住房保障理论与实践[M]. 中国建筑工业出版社， 2012.
[2] 马庆斌. 保障性住房的国际经验借鉴和政策启示［J］．宏观经济管理，2010，(10) : 66 － 72．
[3] 何元斌．保障性住房政策的经验借鉴与我国的发展模式选择［J］．经济问题探索，2010，(6) :164 － 170．
[4] 巴曙松, 王志峰. 资金来源、制度变革与国际经验借鉴: 源自公共廉租房[J]．改革，2010，(3) : 80 － 85．
（AGB）. Annual Report 2011, p29. 其中“-” 表示不包括此类型会员。http://agb.org/ sites/agb.org/files/u3/AGB_2011_Annual_ Report.pdf。
作为现代股份制企业管理制度的核心内容，董事会制度发挥了至关重要的作用，在将其引入高校治理方面，美国大学积累了丰富经验。本文以美国排名第一的公立大学——加州大学的治理结构为例，介绍了其将董事会制度引入高校治理方面的尝试，从内部结构设计和外部制度保障两个维度剖析了其特点。而我国的高校董事会制度应用存在一定的“水土不服”问题，通过分析加州大学的高校董事会制度，进一步探索和完善我国的高校分权治理结构。
【关键词】
董事会制度；高校；分权制衡；治理结构
分权制衡思想可以溯源古希腊时期， 古希腊著名思想家亚里士多德在他的名著《政治学》中首次将国家权力划分为审议、行政、司法三权。随后分权制衡思想不断得以丰富和发展，洛克、孟德斯鸠等人均对分权制衡进行了探讨。伴随着分权制衡理论的蓬勃发展，以该理念为核心的董事会制度也广泛应用，美国是世界上最早将董事会制度引入高校治理的国家，哈佛大学于1636 年建成第一个高校董事会。最早高校组织内部的权力可以概括为纵向校院两级分权，横向上学术、行政二权齐驱，董事会制度下各个权力主体之间相互监督和制约。20 世纪末世界各国在进行高等教育改革时，都开始尝试设立董事会或类似的治理机构。
我国高校很早就尝试了董事会制度， 但直到改革开放以来，高校董事会制度才越来越普遍，但制度本身和西方有较大差别，更多扮演的是协助、监督的角色。2010 年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中明确指出“探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制”，可见探讨我国高校董事会制度完善对于高校分权治理有着重大意义。
1 我国高校治理的权力失衡困局
伴随着高等教育蓬勃发展，社会各界越来越关注高校的办学规模和办学能力， 而政府与高校的角色纠缠重叠、行政权力膨胀、管理错位给高校发展设置了诸多束缚。具体而言，体现在以下两个方面：
第一，国家干预过多，高校自主权范围狭窄。当下我国高校的自主治理现状仍旧是国家干预过多，校方自主权范围狭窄。高校和政府之间的尴尬最关键在于资源分配权，政府掌握了大量资源的控制权，成为高校的良性运转的支持和决定因素。为了从政府获得更多的资源，走后门、托关系的现象层出不穷，严重影响了高校的良性发展。
第二，高校内部行政权与学术权相互博弈，降低高校运行效率。我国高校内部权力中最核心的是学术权与行政权，二者一直处于一种此消彼长的抗衡中。学术权来源于科研地位和学术威望，遵循的是“平等”、“自由”的价值取向。而行政权则主要是对确保高校有序运转的行政事务的决策与管理，遵循“效率”、“公平”的价值取向。行政、学术权力纠缠不清，难以实现最优配置。
2 美国公立高校治理的分权制衡—— 以加州大学为例
国内外高校对于分权治理的模式意见不一，本文选取公立加州大学的董事会制度为分析对象。建于1853 年的美国加州大学是一个包括十个校区的大学系统， 州政府对其的干预和控制相对于其他私立学校要更加严格，整个高校治理过程中，权力分配体系明确，从内部结构设计到外部制度保障共同保证了分权的有效实现。
2.1 三权分立的内部结构设计使权责分明
加州大学的内部管理主要有三大权力主体——董事会、校长、学术委员会， 其中校长有总、分之别（见表1）。首先，加州大学采取单层董事会制度，成员包括州政府指定的普通成员和少量非任命成员。董事会作为最高权力机构，掌握着人事、战略规划、财政等大权，同时下设监察审计、教育政策等十个代表委员会。其次，校长由董事会选举产生，对其负责，作为董事会的当然成员依法治校。第三，学术委员会接受董事会授权，形成了与行政权力抗衡的学术权力集团，同时发挥智囊团作用。以上三大权力主体分别拥有决策权、行政权和学术权（监督、质询权），三者相既互独立，又互相监督。
2.2 外部制度保障：协会制约与立法规制
美国社会存在着很多面向高校董事会的非营利协会组织，以自愿形式吸纳了相当一部分会员（参见表2），影响力比较大的有美国董事和校友理事会（American Council for Trustees and Alumni）、大学和学院董事会协会（Association of Governing Boards of Universities and Colleges, AGB） 等。这些协会引导成员“共治”，一方面以协会成员的共同认知发挥作用，另一方面通过制度来作用。与此同时，作为一种联盟还可以为成员提供包括咨询、学术研讨、课题指导在内的各种服务。
公立加州大学受宪法规制，首先宪法规定了加州大学董事会的法律地位和职权，赋予其宪法权力；其次，宪法涉及到董事会组织结构、人事安排等运作细节的规定。宪法使董事会运作条例化、透明化，同时，法院也在公共约束中发挥了重要作用，法律的执行过程需要法院的裁决来完成。
表格资料来源：大学和学院董事协会
望，也促进了住房抵押贷款市场的蓬勃发展，抵押贷款证券化成为二级市场的主要融资方式。政府设有专门信贷机构，为放款协会提供贷款二级市场，为买房提供贷款保险与资金。住房抵押证券化市场的蓬勃发展为住房建设融通了大量建设基金， 也帮助了大批居民实现拥有自己住房的梦想。
5 总结
比较以上三个国家的保障性住房融资模式可以发现他们共同的特点。第一、政府在保障性住房融资中发挥主导性作用，无论是政府直接参与保障性住房建设还是通过政策引导私人企业参与，都要求政府的大力支持与参与。第二、综合运用财政、金融和税收政策，拓宽保障性住房融资渠道。以政府财政拨款为基础，创新金融工具为建设方和低收入家庭提供优惠贷款，通过税收减免政策引导私人企业资金参与保障性住房建设。第三、引导私人企业投资参与保障性住房建设。政府直接投资保障性住房建设并不是最有效的方式，引导私人企业加入能更有效的减轻政府的融资压力。
【参考文献】
[1] 江泽林著. 城镇住房保障理论与实践[M]. 中国建筑工业出版社， 2012.
[2] 马庆斌. 保障性住房的国际经验借鉴和政策启示［J］．宏观经济管理，2010，(10) : 66 － 72．
[3] 何元斌．保障性住房政策的经验借鉴与我国的发展模式选择［J］．经济问题探索，2010，(6) :164 － 170．
[4] 巴曙松, 王志峰. 资金来源、制度变革与国际经验借鉴: 源自公共廉租房[J]．改革，2010，(3) : 80 － 85．
（AGB）. Annual Report 2011, p29. 其中“-” 表示不包括此类型会员。http://agb.org/ sites/agb.org/files/u3/AGB_2011_Annual_ Report.pdf。
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