探究我国ENGO 在环境公益诉讼中的角色定位

作者:曲姝怡时间:2014-08-01 09:16:56 来源:www.ksfbw.com 阅读次数:1475次 ]

曲姝怡

【摘要】近年来，环境公益诉讼已经成为我国法学界的热点话题，对于环境公益诉讼原告资格的扩展方面尤为引人关注，但就现有的成果来看，对于ENGO 作为环境公益诉讼原告发起公益诉讼的系统性研究尚有不足，本文正是力图从此角度，探析更为系统的ENGO 公益诉讼制度。

【关键词】环保；公益诉讼；非政府组织

一、ENGO 环境公益诉讼理论概述

（一）ENGO 环境公益诉讼中ENGO 的概念及优势

1.ENGO 的概念。ENGO（environmental non-govermentalorganization，“环保非政府组织”又称“ENGO”）是以环境保护为主旨，不以营利为目的，主要为社会提供环境公益性服务的民间组织。

2.ENGO 的优势。由于ENGO 具有的下列特性，能在一定程度上代表公众需求，保障公众利益，在参与环境纠纷解决、提起环境公益诉讼时能发挥独特的优势作用。

（1）公益性。“环境公益诉讼旨在发动公众力量，防止环境损害的发生，推动并完善环境执法。从世界范围内来看，公益性是ENGO 的首要特性，也是其存在的根基。

（2）专业性。环境公益诉讼往往与大量的环境科学、法理问题相关，是具有综合性、跨学科性的一类诉讼，专业性不仅有助于ENGO在诉讼中形成足以抗衡被告的力量，而且可以促进司法审判的公平公正，实现对于环境公益的维护。

（3）普世性。ENGO 一般是民间环保爱好者成立的“绿色”民间组织，独立于政府机构，代表广泛的民众利益，更容易获得公民的信赖和拥护。ENGO 作为环境公益诉讼的诉讼主体具有社会普遍接受性，这样的制度设计使得因政治压力而放纵环境污染的可能性降低。

（二）环境公益诉讼原告资格概述

厘清环境公益诉讼的原告资格，是探究ENGO参与环境公益诉讼若干法律问题中最为重要的理论瓶颈。诉讼案件原告资格是一方当事人请求法院解决纠纷的一种诉讼权利。原告资格制度主要可以解决以下两个问题：何种人能够提起诉讼和缘何可以被诉。除此以外，确定司法审查的范围亦需要原告资格制度。在环境纠纷的解决过程中，环境公益诉讼的原告资格是指在环境公益遭受损害或可能遭受损害时，利益相关人可以启动环境公益诉讼程序对自身损害进行救济、对环境公益予以保护、对违反环境法律行为人追究法律责任的资格。在实践中，英美法系和大陆法系国家对于环境公益诉讼原告资格范围的划分仍有较大区别。前者设定较为广泛，而大陆法系国家对环境公益诉讼的原告资格范围限制较为严格。

（三）ENGO 环境公益诉讼的一般理论

1. 正当程序理论。“正当程序条款”最早可追溯到11 世纪的西欧，根植于古罗马法时代的“自然正义”，并因美国法的“正当程序”思想而展开。由于权利的生成与实现并不依靠开列权利清单的方式进行，更多的是在司法实践中，通过审判活动得以实现。由诉讼权导致的司法权的运作，起到实现已有权利，使权利具体化，并促进新型权利生成的作用。正当程序理论保障政府任何对于人民有不利影响的行为必须根据已确立的程序上的惯例与方式，而不得枉处裁断，使不具有实体权利的主体成为程序主体，为了更好地保护环境公益，ENGO 提起环境公益诉讼符合正当程序理论。

2. 私人检察总长理论。美国联邦第二上诉法院审理纽约州工业联合会诉伊克斯案件的判决中指出，为保护公共利益，国会可授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查或提起诉讼。私人检察总长是那些通过保护国会制定的政策而行使普通检察官可能行使的职权的私人原告。由于政府可能执法不力或违反法律，因此法律应赋予公民一定权利督促政府、企业等守法义务主体积极守法根据这项理论，法律可以授权检察总长、其他官员、公民、组织为维护环境公共利益提起诉讼。这里的组织当然包括ENGO。

3. 公共信托理论。“公共信托”理论源于罗马法，其主张，由于自然资源对人类的极端重要性，应将其视为全体公民的公共财产和共享资源，国家或政府是这一公共财产的受托人。环境资源具有经济、生态价值双重属性，环境问题从一定意义上来说是经济利益和环境利益的冲突问题，一者为私益，一者为公益，公共信托为它们之间建立了协调机制，为诉讼信托提供了依据。ENGO是公众参与环境治理的组织化模式，ENGO环境公益诉讼符合公共信托理论。

4.环境权理论。环境权是环境诉讼的基础，发端于美、日、欧等工业发达国家，在二十世纪六七十年代环境危机日益严峻的情况下被提出。1973 年《欧洲自然资源人权草案》肯定地将环境权作为新的人权，并认为应将其作为《世界人权宣言》的补充。为了保障这种权利，需要赋予公民向法院提起诉讼的权利，通过实施由法院司法干预的预防措施而进行环境保护。把环境权理论视为ENGO 环境公益诉讼的理论依据，基于以下两点：一是公民可以基于诉讼委托，可以把诉讼参与权委托给ENGO；二是可以把ENGO 视为公民的自然延伸。二、我国ENGO 参与环境公益诉讼的困境

（一）我国ENGO 的自身发展困境

1.数量不足。据民政部统计，至2011 年，登记在册的ENGO仅有6999 家，我国环保组织的数量还远远达不到当前环保所需的要求。由于我国的社会团体要登记后才能成立，设立条件高、审批程序严格，导致大批ENGO 被挡在成立的门槛之外。尤其是民间的环保组织，独立申请时很难被批准。

2.缺乏专业人员。一方面我国ENGO 没有资金保障，环保组织成员的整体薪酬标准处于劣势地位，无法吸引专业人士参与。“43.9%的环保民间组织，其全职人员没有薪酬。薪酬水平在1000~2000 元的组织占21.5%，500~1000 元的组织占14%，月薪在2000 元以上的组织只占12.2%。”另一方面，我国ENGO的组成人员来自各行各业，大部分都没有环保相关的知识背景，在参与环境保护的过程中只能停留在初步的宣传、监督工作上，不能深入到专业技术领域。

3.部分环保组织缺失公信力。“部分ENGO 出于对收益、绩效、风险的考虑，往往主动向政府靠拢，甚至热衷于向政府要编制、要经费、争职能。”这些组织更多考虑自身的利益，没有把发展的重心放在维护公众的环境权益和社会的公共环境利益上，往往得不到公众和社会的信任和支持，反过来抑制了ENGO 的健康发展。

（二）我国ENGO 参与环境公益诉讼的制度困境

1. 实体法方面。纵观我国的环境立法，尚无法找到对公益诉讼的直接规定。《环境保护法》第6 条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”然而《环境保护法》及相关法律法规并没有将此控告权具体化，这一原则性规定在司法实践中无法因乏可操作性被束之高阁。《环境保护法》第41 条规定的诉讼是以“直接利害关系说”为要件，要求提起诉讼的原告是被侵害的实体性权利的享有者，且这种权利必须是原告专属或排他的权利，造成ENGO 不可能根据这些环境实体法上的规定提起环境公益诉讼。

2. 程序法方面。《民事诉讼法》初步明确了环保组织在公益诉讼中的主体资格，但还未出台相应的实施细则对此进行补充，对ENGO 主体资格的条件，提起诉讼的方式并无明确规定。而《行政诉讼法》仍遵循“直接利害关系说”，尽管司法解释将我国行政诉讼原告范围扩大到包括与行政行为有利害关系的第三人、相邻人和公平竞争人，但对于环境行政机关的违法抽象行政行为、行政不作为，或是没有明确行政相对人的情形，却无法有效涵盖。民事诉讼和行政诉讼程序法层面的不完善，使得ENGO的诉讼主体地位无法得到切实有效的法律保障。

三、ENGO 环境公益诉的路径设计

（一）国外可借鉴之经验分析

1. 美国。美国公民诉讼的一个重要特色是以ENGO 这种非普通意义上的“公民”提起诉讼为主导。①上世纪70 年代以来，美国通过大量司法判例，拓宽环境公民诉讼主体资格范围，使ENGO 越来越多地投身环境公益诉讼。由拥有雄厚财力和社会影响力的ENGO 提起诉讼已占到了环境公民诉讼的绝大部分。ENGO 的诉讼资格相对于普通公民的诉讼资格有其特殊性。1977 年的“亨特诉华盛顿州苹果广告公司案”确立了如下判断ENGO 是否具有原告资格的条件：(1)ENGO中的成员有诉讼资格(2)ENGO 证明其保护的利益与团体自身的宗旨相关；(3) 无论是索赔还是要求的救济，其成员不必亲自参加诉讼。②同时，为防止滥诉，立法对公民诉讼的前置程序进行规定，即ENGO 只有在履行了法定的正式行政参与程序之后，才有权提起相应的公益诉讼。

2. 德国。相较之下，德国多数的州在州法律中对环境公益诉讼的起诉权规定得较为宽泛。ENGO 若要针对环境问题提起公益诉讼，除了可以针对特许权和规划批准决定之外，还可以针对规划许可、保护立法的免责行为、在水域保护地区的特许权、基于税法的授权或许可，以及未开发土地上的建设项目的批准。2002 年德国将环境公益诉讼的起诉权引入联邦层面。在德国，ENGO 提起环境公益诉讼的首要条件是被联邦法律或州法律所认可，且应符合一定的形式要件及实质要件，其能提起诉讼类型限定于联邦层面具有重大意义的关键性领域。

（二）我国ENGO 参与环境公益诉讼的路径设计

1. 进一步明确ENGO 的公益诉讼原告资格。尽管许多地方法院制定了相关的法律文件，拓宽环境公益诉讼的主体资格范围，环保法庭受理的案件中也已有行政机关、ENGO作为原告并胜诉的成功案例，但学界和司法界对于赋予ENGO合法起诉权的问题仍然存在较大争议。笔者认为，应当通过修改和完善行政诉讼、民事诉讼法律，建立和健全环境公益诉讼制度，扩大享有诉讼权利的主体范围，使ENGO 作为提起环境公益诉讼最重要的主体，发挥其优势作用，通过司法途径介入对违法行为和不合理的环境规划决策的监管。

2. 诉权行使的保障与限制

ENGO 诉权行使的保障可以通过明确环境公益诉讼中适用的证据规则、诉讼费用承担、司法管辖发生冲突时的处理原则等问题，充分保障ENGO 的诉讼权利。为实现环境公益诉讼中原被告力量的均衡，在举证责任的分配上，应当借鉴多数国家举证责任倒置的做法，即原告仅负有一般举证责任，只要能够证明存在环境损害事实或者实现可能性即可。

3.ENGO 的自身完善

首先，ENGO 应当明确管理体制，建立合理的组织结构；其次，注重培养和发展环境保护领域的专业性和技术性人才，以提高团体的专业水准与诉讼能力；再次，在全球一体化的趋势下，应当推选出若干具有全国乃至国际影响的ENGO，激励像中华环保联合会这样的具备一定社会影响力和诉讼能力的ENGO 更积极地参与环境公益诉讼；最后，策划筹备建立类似美国NRDC的专门性环境公益诉讼组织，规范和整合各地分散的ENGO，将其作为促进我国环境公益诉讼发展的主要力量。

四、结语

ENGO 作为接近环境正义的力量，将在解决环境问题的纠纷中充当更为重要的角色。唯有从法律制度入手，赋予ENGO 更为明确的环境公益诉讼原告资格、给予ENGO 更为完善的保障、激励机制，才能更要的借助ENGO 的力量，推进环保事业，为现代公民和子孙后代谋福祉。

注释：

①佚名. 环境行政公益诉讼中环保NGO 原告资格的SWOT 分析_钱卫[M].

②曹明德,王凤远.美国和印度ENGO 环境公益诉讼制度及其借鉴意义[J].河北法学,2009(9):140-144

作者简介：曲姝怡（1994-）女，内蒙古人，华东政法大学大法律学院民商法专业。

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