论文关键词：农村信用社；农业产业结构；法人治理结构；内控制度；资本充足率；不良贷款
论文摘要：由于所处客观经济环境和自然条件的差异，经济落后地区的农村信用社在发展过程中受到制约的因素及程度远远超过发达地区，以致出现发展缓慢、停滞不前的现象。但是，在当前国有商业银行机构逐步向大中城市靠拢的情况下，经济落后地区又更加依赖于农村信用社对经济的支持。本文通过对楚雄州农村信用社的调查研究，分析了制约落后地区农村信用社发展的主要问题。
农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融体系的基础，它点多面广，网点遍及广大农村，在经济建设中起到了极其重要的作用。但由于组织体系、管理体制、政策因素等诸多方面的不完善不配套，影响了农村信用社的发展。现根据对楚雄州中支辖内10个县市农村信用社经营发展的调查，分析制约落后地区农村信用社发展的主要问题，供大家参考。
一、基本情况
楚雄彝族自治州位于云南省中部，辖10个县(市)、128个乡(镇)全州总面积29258平方公里，总人口251万，其中农业人口217万，占86．5％，全州有27个少数民族，人口占31．3％，有3个省级贫困县和1个国家级贫困县，全区农民人均纯收人为1575元，经济以农业为主，在国内生产总值中，第一产业增加值占65％左右。受经济落后的影响，辖内门类齐全的国有商业银行机构业务发展缓慢，经济效益下滑，为减少亏损，近年来工、农、建三家银行撤销了部分机构网点，业务出现萎缩。2002年，辖内四家国有商业银行机构贷款出现负增长，唯有农村信用社贷款增长较猛。
楚雄州农村信用社从1952年创办第一家农村信用社开始至1958年，机构、人员、存款、贷款、股金等发展异常迅猛。但从1958年至1978年20年问，业务发展基本处于停滞状态，甚至出现倒退现象。1978年以后，随着工作重心的转移，农村信用社进入恢复发展时期，速度较快。至1990年，信用社股金、存款、贷款分别是1978年的3．7、3．6和15．2倍。到1996年底与农业银行“脱钩”时，各项业务规模再创历史新高。但是，从社均、人均占有量来看，与发达地区比较，规模仍小得可怜，远远不能满足信用社生存与发展的需要。而且历史遗留下来的包袱异常沉重，问题成堆。“脱钩”以来，通过人民银行整顿规范，加强监督管理，转换信用社内部经营机制，全面推行工效挂钩办法，以及实施扶持政策，农村信用社得到长足发展。2002年末，楚雄州农村信用社有133个大社和222个分社，全区农村信用社年末扣除并人的两家城市信用社，各项存款余额达到158087万元，比年初增加10828万元，储蓄存款为122452万元，比年初增加了11223万元。各项贷款余额达113292万元，比年初增加12238万元；负债总额达223186万元，比年初增加13151万元。全州农村信用社经营亏损603万元，比上年同期1296万元减亏了693万元，经营状况有所好转，扭亏效果明显，超额完成了上级行下达的减亏指标，资本充足率为2．14％，未完成上级行下达的计划指标数。“脱钩”以来，楚雄州农村信用社业务发展虽然较快，但近几年来，仍持续亏损，多数信用社在发展过程中仍面临许多亟待解决的问题，有的问题还相当严重。
二、问题及成因分析
制约经济落后地区农村信用社发展的主要问题表现在以下几个方面：
(一)法人治理结构存在严重缺陷，内控制度难以落实，机构设置合理性差
一是法人治理结构的缺陷。我国农村信用社的法人治理结构是通过《农村信用合作社章程》来形成的，其基本运行模式是：设立社员代表大会，作为信用社的最高权力机构，理事会是其执行机构，信用社主任由理事会提名报上级批准后由理事会聘任。理事长可兼任信用社主任；设立监事会，负责监督信用社的经营管理和各管理层的行为等。这种模式将理事长、主任的权力集于一身，形成理事会主持召开会议选举自己，选举监督自己的机构，一切环节都可以按照自己的意图来控制。而监事会基本上没有发挥作用。监事长在行政上由主任领导，在主任领导下的监事会则难以对主任的经营管理行为实施有效监督。这种法人治理结构的根本缺陷在于缺乏权力制衡机制，因而导致官办色彩浓厚，管理问题较多，主任缺乏经营好信用社的动力，另一方面对主任的经营和行为缺乏有效的约束机制，个人行为严重，经营风险增大，成为影响和制约信用社发展的一个重要因素。
二是内部管理制度的缺陷。长期以来，信用社一直移植和沿用农业银行的规章制度，没有形成一套符合信用社经营管理的统一的合理制度和内控机制，不少社的民主管理和内控制度形同虚设，决策、经营和管理三权合一，集中于少数管理者手中，缺乏有效制衡和约束，从而导致决策失误，管理失控，滋生腐败。现行的稽核监督基本处于应付，许多该堵塞的漏洞得不到及时发现，有的问题发现了也得不到有效的纠正和处理。如禄丰信用社，稽核查出信贷管理人员发放一笔严重违规的贷款，但并未按照有关规定给予严肃处理，也就导致以后类似情况的发生。由于信用社缺乏有效的监督与约束，导致信用社案件的发生高于其他金融机构。
三是内部机构设置的缺陷。(1)信用社的设置基本上是按乡(镇)行政区划设置，虽能有效解决“三农”信贷需求，但对于那些规模小人员少的社来讲，不仅基本制度难以坚持，而且亏损严重，风险过高，安全隐患大。就楚雄州来看，近年来对信用社机构进行了调整，将一部分独立核算信用社降格为分社，使高风险社数有所下降，但其存量风险并未真正降低。(2)目前联社集管理与经营职能于一身，基层法人社积极性不能得到充分调动，各基层法人的权力与义务界定模糊，不仅让人们感到继续在走法人管法人的老路，而且其间隐藏着极大的风险。(3)内部职能机构设置不合理。从目前联社、信用社内部机构的设置情况分析，虽然体现了精简原则，但却存在一人多职，一人多岗的问题。如武定县信用联社，内设3个部门共14人，每个部门都兼有多项工作，每个人员至少都兼有2个以上岗位。如计算机管理员既要负责全辖计算机的管理和软硬件维护，又兼有数据管理和统计工作，这很不利于风险的防范。
(二)存款规模拓展空间较小
受国家连续下调存款利率和居民投资多元化、国内消费市场的拉动、信誉度不高、结算功能不强等因素的制约，农村信用社点多面广的优势难以发挥应有的效应，存款增幅呈现出逐年下降趋势，2002年末全州农村信用社存款余额为158087万元，比1999年纯增41207万元，从各年度增长额分析，1999年至2002年全州农村信用社存款纯增额分别为16480万元、11676万元、18703万元、10828万元，增幅分别为14．1％、9．1％、12．7％、和6．8％。存款的萎缩严重地制约着农村信用社的健康快速发展，具体表现为：一是难以发挥规模优势，促进信用社发展壮大；二是信贷投入不足，支持“三农”资金需求力不从心，强大的“信合”形象难以树立；三是制约了新增贷款投放额度，不良贷款信贷难以“稀释”；四是人均存贷款业务量低下，盈亏平衡点难以降低。据测算，楚雄地区乡下所在地农村信用社职工人均存款90万元即可达到保本点。当然，这只是个理论数据，其前提是贷款必须放好，不良贷款不能超过资产负债比例管理规定的比例。尽管如此，辖内还有若干信用社达不到这个保本点。人均存款70万元左右的信用社比比皆是。牟定县乡下11个信用社，在职职工136人，2002年末各项存款余额合计9971．4万元，职工人均存款73．3万元。最少的是安乐信用社，11名职工，年末存款余额563万元，职工人均存款51．2万元。而该社的服务区域包括1个乡、6个村民委员会、45个村民小组、1768户，其中农业人口占98％。需要说明的是，除邮政储蓄外，信用社是所辖这个乡唯一一家银行类金融机构。去年末贷款余额为7916万元，贷款资金主要由联社供给。
存款上不去主要有以下原因：
1．经济落后，货币化程度低，农民普遍贫穷，无余钱存储。受自然条件和传统经营理念的制约，乡村农民特别是距县城较远的农民，生产经营主要是为自己食用，很少作为商品出售。所谓“种田为吃饭，喂猪为过年，喂鸡为换盐”，便是这种半自然经济的形象写照，无论经济条件好坏几乎都如此。因此农民的货币收入较少。据调查，安乐信用社农户存款只有159户，仅占所辖农户总数的9％。有些地区办理贷款的农户竞无一户有存款。问及答日：“没有钱存。”
2．服务手段落后，结算渠道不畅，在同行业竞争中处于弱势。由于人手不足、人员素质跟不上等种种原因，除县城内的信用社外，乡下信用社大都用手工处理业务，不仅工作效率不高，同时给人以落后之感。国有商业银行在结算方面更占居绝对优势，自成网络，辅之以银行卡，方便、快捷、安全，农村信用社只能望其项背，根本无法与之匹敌。调查中了解到，一些单位和个体工商户在信用社的反复动员下曾在信用社开了存款帐户，后来就因为结算不方便，外出采购带现金不安全而纷纷转到农行营业所开户。
3．农村信用社信誉差，客户不大愿意将钱存在信用社。农村信用社是集体性质，与罩着“国家”光环的国有商业银行和邮政储蓄机构比较，信誉明显逊色，加上发生过案件或经常出现支付问题，信誉更是受到损害。禄丰县金山镇是全州十大农贸集镇之一，经济一直十分活跃。镇上有工、农、建、信、邮五家金融机构，竞争非常激烈。金山信用社因出现过经济案件，信誉受到影响。2002年存款达3874万元，而未办理或基本未办理贷款业务的工行储蓄所和农行营业所存款都比它高。有些地区许多老百姓不知道信用社是干什么的，因此存款一直上不去。
4．服务半径大，交通不便，揽存成本高。据实地调查和测算，除县城所在地外，楚雄地区平均80平方公里左右才有一家信用社机构。信用社的服务半径一般在30公里左右，有的村寨距信用社(分社)达50多公里。一部分村寨不通汽车，有的只通拖拉机，有的连通拖拉机的毛坯公路也没有，只有崎岖的山问小路。信用社职工下乡宣传或办理信贷业务，走村串寨是真正意义上的“走”；一天步行几十公里，哪里黑哪里歇(宿农户家)，已是家常便饭。一个职工下乡几天空手而归也不是新鲜事，有时收到几千元的现金带在身上，一路上提心吊胆，生怕被拦路抢劫。组织存款资金所耗的人工成本，不知是发达地区农村信用的多少倍?由于信用社人手少，交通艰难，收效低，有的偏远、贫穷的村寨信用社职工一年到头未去过一次，这些村寨的老百姓根本不知道乡里有个农村信用社。
存款是立社之本。一个信用社连最起码的存款规模都达不到，如同一个人不能满足基本口粮，意味着生存问题没有解决，何以谈发展?
(三)贷款规模扩张受阻
落后地区农村信用社组织存款十分艰难，但要把组织来的资金通过贷款的形式放出去，放好、放足，确保放得出去，收得回来，也不是一件易事。全州1999年至2002年各年度贷款纯增额分别为5004万元、6502万元、11736万元、12238万元，各年末贷存比分别为71．1％、69．4％、68．6％、71．6％，呈逐年下降。中央、国务院、人民银行要求农村信用社必须坚持为农民、农业和农村经济服务的宗旨，从道理上讲，除县城所在地，这一要求对于欠发达的农业地区而言应该说是不成问题的，因为这些地方很少有真正意义上的乡镇企业，更谈不上工商企业，仅有为数不多的个体工商户(多数为农业人口)，农村信用社的贷款支持对象基本上都有是“三农”。问题的关键在于，由于主客观原因所致，农村信用社扩大支农贷款覆盖面和贷款规模没有达到预期效果。
1．农户贷款的覆盖面不够，农民贷款难与贷款有效需求不足的矛盾共存。农户贷款需求面广，呈现多元化结构，而农村信用社并未成为农户筹资的首选对象，从调查情况来看，大多数农户需要贷款，说明贷款需求面非常广，其需要构成有：种植业、养殖业、办厂、经商、建房、消费、大户种养业、其它。这说明农户资金需要不仅仅局限于传统的种养业，而广泛涉及消费、经商、办企业等领域，农民的经营观念和消费意识明显增强。那么，缺少资金，农户首先想到的是向谁借钱?一半以上的农户回答向亲朋好友借钱，其次才是向信用社申请贷款，人行楚雄中心支行要求乡镇所在地农村信用社农户贷款覆盖面要达到70％以上，但调查结果显示，一般只达到50％左右，而且其中有一半左右的贷款户多年来不再与信用社发生新的借贷关系，经常与信用社发生借贷关系的事实上只占农户总数的25％左右。造成这一不正常现象的主要原因：一是信用社宣传不到位，服务不到位，一些有贷款需求的农户不了解上级的信贷支农政策和办理贷款的程序、手续，有贷款愿望而没有付诸行动。部分农户认为贷款手续繁杂，在申请贷款时，如果没有担保、抵押，很难申请到贷款。二是信用社有惜贷思想。由于近年来实行贷款终生责任制和“包放、包收、包效益”的“三包”政策，信贷人员怕贷款收不回来承担责任而不愿发放贷款。部分信用社在信贷考核上存在偏颇，责任和权利不对称，只罚不奖，有“贷款发放越多，风险越大，责任越大”的认识。三是农户贷款有效需求不足。在一些客观经济环境较差的地方，受传统生产经营理念和经营方式的影响，农户对生产的资金投入较小，一般是购点化肥、农药等生产资料。由于种植面积不大，几百元即可解决问题，不少农户依靠家中外出打工人员的汇款来解决。家中无人外出打工的，或打工一时找不到钱的，才向信用社申请贷款，信用社解决不了就向私人借款。有的农户担心还不起不敢借贷款，生产所需肥料完全使用农家肥。比较大的投人要算购买耕牛，一头耕牛需一千多元，一般农户家庭全部靠自筹资金是办不到的，均要向信用社借贷款，一般情况下信用社能够满足需要。
2．农业产业结构调整缓慢，农村信用社支农效果难以突出，自我发展难有质的变化。据调查，除消费性贷款(如建房、医病、助学等)外，农村信用社发放的支农贷款用于种养业方面单户金额多为500—1500元，说明农户对生产的投人目的只是维持简单的再生产，这对稳定农村经济自然有益，但对发展农村经济，增加农民收入和扩大信用社贷款规模，意义不是很大。
农业发展的根本出路在于调整产业结构，发展高科技农业、生态农业等高效农业对于欠发达的农业地区具有特殊的意义。楚雄地区调整农业产业结构步履维艰主要有以下原因：一是客观条件较差。自然资源缺乏，地理环境恶劣，交通不便，信息闭塞，致使调整结构的成本较高。二是地方政府无调整结构的总体规划和具体可行的计划措施。牟定、南华、武定三县受高税率的驱动，政府热衷于种烤烟，集中精力而为之，无暇顾及其他优势特色项目的引进推广。而烤烟为夕阳产业，市场供大于求的矛盾一直没有缓解，种烤烟的比较效益越来越低。即使引进了一些项目，由于政府部门在技术指导方面跟不上，也没有收到预期效果，形成规模更难。我们在牟定县蟠猫村了解到，该村民组1999年在镇政府的动员下，种了100多亩新品种桃树，种了之后政府从不请技术员实地指导，也未办培训班或发送有关资料。由于不懂得如何施肥、剪枝、杀虫等田间管理技术，农户对这些桃树能否长大，能否挂果，挂多少果，果的质量如何，心中无底。由于近年来粮价一直疲软，种粮赚不到钱，而外出打工也越来越难，农民十分渴望通过调整产业或产品结构来改变自己贫穷的命运，他们盼望科技下乡能在当地成为现实。另外，信用社在支持农村产业结构调整方面力度很不够。一方面，信用社认为与自己关系不大，很少主动了解情况。另一方面在贷款发放上受到限制较多。据调查测算，单户农户操作一个种、养、加工项目至少要投入万元以上，一般为2—5万元。绝大多数农户无自筹资金，只能靠借贷投人。由于金额大，需要抵押，而几乎所有农户的房产没有办理所有权证，且多数房产价值不够抵押条件，没有合法的抵押手续，信用社一般不予贷款。另外，信用社资本金总额一般在20万元左右，多支持几户便违反农村信用社资产负债比例管理办法的有关规定，便要受到严厉的处罚。由于信用社无法在调整农村产业结构方面给予必要的货款支持，农村产业结构调整和农民增收便成为一句空话，农村信用社扩张贷款规模也相当艰难。
(四)信用社员工整体素质较差，人员绝对不足与相对过剩的矛盾共存
注：未包括两个改制的原城市信用社
从以上统计表中可以看出，楚雄州农村信用社2002年末在职职工共1388人，其中初中及以下人员799人，占总人数的57，56％；中专人员503人，占总人数的36、23％，大专人员82人，占5．9％，其余就更不用说了。这种低素质的员工队伍严重影响了农村信用社的发展。
这种状况是长期形成的，主要原因是用工制度落后。一是进人渠道单一，近亲繁殖现象特别严重。多年来，由于缺乏有效的监督和严格的行业管理，信用社在用人上局限于解决信用社系统和农行系统职工子女的就业问题和照顾政府领导及其他实权人物的关系，很少向社会公开招聘员工，即其人员补充主要是近亲繁殖和关系户，也就是通过内招、调动等方式，安排农行、信用社职工子女、亲属及关系户到信用社工作，对学历要求很低。这些人员工作后极少参加学历培训。而数量较少的本地生源大专院校毕业生多数又不愿回到农村就业，从而导致了农村信用社人才“贫血”。信用社系统高级管理人员中没有一名正规大专院校毕业生，未受过系统、正规的专业对口教育。“脱钩”后人民银行通过采取各种形式提高信用社员工文化素质和业务素质，特别在学历培训方面提供了较多的机会，信用社员工队伍的学历结构有较大改善，但仍然极不理想。二是信用社用人缺乏自主权。名义上信用社是“独立法人”但却没有用人权，基层信用社要招收一名员工，必须通过联社经人民银行信合部门批准。三是铁饭碗一直未打破。建社50年以来，全国没有一家信用社宣布破产。在“农村信用社永远不会垮”的前提条件下，信用社员工只要不犯大的错误，是不会被辞退或开除的；即使某信用社被撤销或降格，其员工也会被妥善安置，绝不至于失业。
信用社人员绝对不足，是指大多数信用社人员数量不能保证信用社各项规章制度的严格执行，更不能满足在所辖服务范围内服务基本到位的需要。楚雄地区农村信用社法人和非法人机构共355个，每个机构平均仅3．9人。由于人员严重不足，无法满足严格执行各项规章制度的需要，从而潜伏着极大的安全隐患；尽管“脱钩”以来人民银行采取种种强化内控机制的措施，遏制了信用社案件高发势头，但是，各种案件仍时有发生，防不胜防。因案件而带来的经济损失和名誉损失，对信用社的发展直接造成严重影响。所谓信用社人员相对过剩，是指按信用社现在的实际情况养活不了这么多人。如前所述，牟定县乡下l1个信用社，136名职工，职工人均存款73．3万元，以人均90万元存款为盈亏平衡点进行测算，这个信用社只能养活110人，26人为富余人员。
(五)不良贷款高，资本充足率低，风险程度深
从上面的统计表可以看出，全州农村信用社不良贷款56261万元(其中逾期贷款为12717万元，呆滞贷款41770万元，呆账贷款1774万元)，比年初增加6086万元，占各项贷款余额的49、66％，比例较年初上升了0．01个百分点，其中不良贷款不降反升的有：楚雄市联社不良贷款比例较年初上升l4．91个百分点，禄丰县联社不良贷款比例上升了2、51个百分点，南华县联社不良贷款比例上升了0．65个百分点。
2002年楚雄州农村信用社资本充足率为2．14％，资本充足率是资本总额与加权风险资产总额的比率，根据《巴塞尔协议》及我国资产负债比例管理的规定，资本充足率应大于8％，核心资本充足率是指核心资本(包括实收资本、资本公积、盈余公积和未分配利润等)与表内、外风险加权资产总额之比。按《巴塞尔协议》要求，此项比率不能低于4％。资本金作为金融机构避免遭受风险损失的保险形式，可用于冲减某些风险，维持公众主要是存款人的信心，增强其竞争能力。资本充足率偏低给我州农村信用社，特别是一些基础薄弱，不良贷款高的农村信用社带来了很大的经营压力。1、资本充足率偏低，使农村信用社抗风险能力下降，信誉程度较差。资本充足率作为农村信用社风险监督的核心指标，资本总量应达到规定标准，足够用于应付未来不可预见的损失，在万一发生不能偿债的情况下能够用来对存户提供部分保护，从而能协助维持公众对农村信用社的信心。资本充足率低下，使农村信用社在经营亏损或贷款呆帐损失的情况下，容易产生资不抵债现象。2001年年末，全州高风险农村信用社有89个，比去年增加20个。2．资本充足率偏低，使农村信用社竞争力低下，盈利能力较差，发展后劲不足。资本充足率偏低，必然使农村信用社经营成本增加，竞争力较差，盈利能力下降，特别是一些地处经济环境相对较差的信用社，经营成本较高，再则不生息资产比例较大，使经营总体效益较低，甚至亏损。同时资本充足率偏低，使农村信用社发展缺乏后劲，随着金融业竞争的日益激烈，信用社发展困难重重。再加上经营管理不善和历史包袱等问题，有些农村信用社现状和前景令人甚忧，从楚雄地区经济状况、发展前景和信用社工作实际来看，三五年之内不可能从根本上化解这么沉重的包袱及风险。
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