行政复议机关共同被告制研究

作者:刘正时间:2021-03-23 10:33:45  来源:视界观  阅读次数:138次 ]

行政复议机关共同被告制研究

刘正 
(青岛大学,山东,青岛  266071

摘要2014年修订的《行政诉讼法》中,确定了行政复议机关作出维持决定的共同被告制度,是促使行政复议机关积极履行复议职责,解决行政纠纷的一个重要举措。但《行政诉讼法》修订实施后,共同被告制度的实施效果不尽人意。2020年2月5日,中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过的《行政复议体制改革方案》,表明行政复议制度中还存在诸多问题亟需解决。本文通过对行政复议维持中的共同被告制度进行分析,对理论与实践中存在的问题追本溯源,并以此为基础对优化破解路径进行探索

关键词行政复议机关;行政诉讼;共同被告;破解路径

行政复议制度的确立打破了以司法机关为主的行政纠纷解决机制。相比较于多程序,审限长的行政诉讼,行政复议具有高效、便捷的优势2015年对《行政诉讼法》修订将作出维持原具体行政行为决定的复议机关排除在被告之外作为行政机关内部监督手段的行政复议,行政机关做出维持的复议决定比例过高,使行政相对人对行政复议制度信任度过低,转而进行诉讼等。2015修订的《行政诉讼法》将复议机关纳入被告的范围,被认为是扭转行政复议维持率过高、倒逼行政机关解决行政纠纷的一个创举。

一、行政复议机关共同被告制立法考量

确立行政复议机关共同被告制的目的在于重新回归复议机关高效、便捷、成本低的功能定位,目前看来,复议机关作共同被告制度处于一种尴尬的境地,未能解决维持率过高的问题,却又产生了一系列新的问题。因此从立法考量入手,以保障其发挥出解决行政纠纷高效、便捷的先天优势,进而实现复议制度的与时俱进,保障行政相对人权利受到侵害时能够得到充分、有效的救济

(一)行政复议机关共同被告制的背景

自《行政诉讼法》颁布到2015年修订以前,据中国法律年鉴统计,行政复议机关的复议决定中,维持原行政行为的比重高达57.6%。同时,将行政复议作为解决行政纠纷的主要途径是对其内部决定进行纠正的最优路线。将复议机关与作出原行政行为的行政机关共同作为被告,使其承担法律后果,不仅能够加强对下级行政机关的监督力度,发挥内部的监督作用,而且还可减轻司法机关的工作负担。

(二)行政复议机关共同被告制的立法目的

《行政诉讼法》的规定,复议机关决定维护原行政行为,当事人不服的,应当以作出原行政行为的行政机关和复议机关作为共同被告。2015年对《行政诉讼法》的修订主要是基于以下因素的考量:一是重新回归行政复议的功能定位。复议机关长期以来存在纠错率低,维持率高的情况,导致行政复议制度本身的优越性难以得到充分发挥。二是推进复议机关充分发挥监督下级行政机关的作用,保障行政相对人的权益。复议机关应当积极对原行政行为进行核查,对错误的原行政行为进行纠正或者予以撤销,避免流于形式之嫌。将维持原决定的复议机关与原行政机关作为共同被告,可以敦促复议机关履行监督职能。

二、行政复议机关共同被告制的理论基础与论证

原行政行为与行政复议行为一体化是行政复议机关共同被告制的主要理论支撑,在司法实践中却陷入双重标的审理困境。

(一)行政复议机关共同被告制的理论基础

行政复议的性质学界中主要有三种学说,即“司法说”、“准司法说”、“行政说”本文认为行政复议是一种行政活动的“行政说”,行政复议机关所做的决定属于“二次决定”,这种性质在《行政诉讼法》修改以后并未改变。行政复议机关基于履行内部监督职责,在原行政行为的基础上做出复议决定,而非司法机关参与进来的“司法”活动。

(二)行政复议机关共同被告制的理论论证

复议机关共同被告制的前提假设便是复议机关对成为诉讼被告的抗拒性。基于理性“经济人”的观念,行政复议机关是不愿作为行政诉讼被告的。各级政府并未建立专门的复议机构,普遍存在复议人员人手不够、专业知识不足以及资源分布不均的问题。大量的行政复议申请,复议机关工作人员更倾向于维持原行政行为来减轻自身工作量的负担,一旦成为诉讼中的被告,带来的工作量、耗费的时间会更多。其次,行政机关内部的考核与问责机制影响。在不少地方政府制定的考核标准里包含参与行政诉讼的结果。行政机关败诉可能会降低自身的考核分数,而行政机关工作人员的收入、升迁都与考核分数直接挂钩,甚至可能对相关工作人员进行追责。

三、行政复议机关共同被告制所面临的困境

立法者将监督行政复议的重任寄托于行政诉讼,通过复议机关共同被告制促使复议机关履行监督职责,但是该制度远未达到预期的实施效果,在制度运行中遇到诸多困境。

(一)行政复议机关共同被告制面临的制度困境

行政复议机关共同被告制在证据采用以及受理法院的确定等方面存在问题

1.与先取证,后裁决的证据原则相冲突

2018年施行的《新政诉讼法司法解释》中,第135条第三款中规定:复议机关做被告的案件,复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据,可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为的依据。当复议机关以后收集的证据或依据为由,作出维持原行政行为的决定时,新的证据和依据成为原行政行为合法性评价的基础而原行政机关做出原行政行为时这些证据、依据并不曾适用甚至收集到,该规定与行政诉讼一贯坚持的必须根据行政机关在实施行政行为时收集和使用的事实证据和法律依据,事后收集的证据不能作为确定行政行为合法的依据这一原则不相适应。

2.受理法院确定上的困境

根据《行政诉讼法》第18条的规定,原行政机关和复议机关所在地法院均对经复议的案件有管辖权,第21条规定了此种情况下,当事人选择管辖法院的权利。在复议机关作共同被告的情况下,案件的管辖以原行政机关的级别来决定若是严格按照新《行政诉讼法》的规定,原告在复议维持类案件中,可能会存在对原行政机关所在地法院的公正性有较大顾虑,因而以提高法院级别管辖为目的,先故意申请复议,在行政复议结束后向复议机关所在地人民法院进行诉讼,造成中级人民法院受案量剧增的后果。

(二)行政复议机关共同被告制面临的实践困境

1.行政复议机关共同被告制复议机关面临的实践困境

近年来,复议机关应诉的案件愈来愈多,以青岛市为例,2015年仅青岛市政府为被告的案件就达141件,而2016年则直接上升至214件,青岛市政府作为复议机关的应诉压力大幅提高。复议人员人手不足,案件却持续增多,这种矛盾不加以缓解,可能会造成实践中复议机关工作人员因精力有限而作出维持决定,暂时缓解工作压力。但当作为共同被告应诉时,复议机关将花费更的时间和资源去准备应诉工作。复议机关共同被告制从根源上讲只是一种用来倒逼复议机关提升工作质量的外部手段,只有从复议机关内部进行改革,才能有效解决出现的问题。此外,根据《适用解释》第6条的规定,以申请不符合受理条件为由驳回复议申请的不属于复议维持的范畴。该条解释可能会导致复议机关为了避免成为共同被告,而以不符合受理条件为由拒绝受理复议案件不能否定复议机关共同被告制在降低维持率上所起到的作用,但行政复议驳回率上升颇多,显然不符合制度之初的目的。

2.行政复议机关共同被告制司法机关面临的实践困境

在复议维持共同被告的情况下,法院审查对象的确定也是一个具有争议的问题,主要有三种观点:一是认为对象是复议决定,二是原行政行为,三是原行政行为和复议决定。

要解决上述问题首先应弄清楚程序标的和诉讼标的。程序标的是指在行政诉讼程序中,应以何种事项或行为作为诉讼争议的对象,是行政诉讼案件存在的基础。而诉讼标的,就是按照诉讼种类不同,原告所为之权利主张或原告对法院裁判之要求。在复议机关作出维持决定的情况下,就程序标的而言,若基于第一种观点,是原行政行为,而基于第二种观点则是复议决定,就诉讼标的而言,无论基于第一种观点还是第二种观点,本质上均是原行政行为,且于法院而言,其取得实体判决的基础正是诉讼标的。虽然第一种观点与第二种观点所主张的程序标的这种外观上的标的不同,但在复议机关作出维持决定的情况下,两种观点在实质上所主张的诉讼标的其实无差。修改前的《行政诉讼法》采取的是第一种观点,2014年修改后,采取第三种观点。而采取第三种观点带来的困境之一就是如何确定诉讼标的。

四、行政复议机关共同被告制的优化破解路径

要充分发挥行政复议机关共同被告制度的优越性,需要从制度建立之初的目标入手,在遵循行政复议自身的规律下,结合行政复议机关被告制度的实践经验,使该制度实现其预设效果。

(一) 复议决定与原行政行为应共同作为行政诉讼程序标的

在我国,被告通常是程序标的的作出组织实践中,存在形式和实质这两种确定行政诉被告的方式,形式方式是以行政诉讼的程序标的来确定被告;实质方式是指以与行政诉讼标的有无利害关系为标准来确定行政诉讼被告的,而不是以行政诉讼的程序标的为标准。采取实质方式时,行政诉讼的被告并不一定是程序标的的作出者,反而行政诉讼标的对被告的确定影响更大。从国家治理的宏观层面来看,行政复议制度建立之初便是旨在通过行政内部监督解决行政纠纷。复议机关应当是行政复议中行政争议的裁判者,其地位与诉讼中法院的地位并无本质上的区别,复议决定是复议机关以裁判者的身份作出的裁判结论,与可上诉的一审裁判类似,应当作为行政诉讼的程序标的,而行政诉讼审理和裁判的中心仍是原行政行为的合法性。此时,复议决定虽然不再是行政诉讼的中心,但其依然必要作为程序标的。

(二) 尊重行政司法的基本规律,从源头上解决实践难题

在行政日趋专业化的当下,仅法律知识已不足以解决行政纠纷,有关行政事项的专门知识更为需要因此,赋予行政机关定纷止争的权利成为现代行政的重要内容。本文可以采取复议机关不作共同被告,维持决定作为程序标的的措施来解决一系列实践问题。法院无需过度审查、分析其结论推导过程的合法性和合理性,仅审查复议程序和复议决定形式的合法性,此时,法院依然可以起到督促复议机关积极履行职责的作用。

(三)修改制度规定,推进复议机关和制度的法治化改革

行政复议要建立一整套更完善的的制度,在复议机关不作共同被告的情况下仍不弱化其复议功能,进而更好地实现化解行政纠纷的功能定位。首先,要完善复议机关工作人员的专业化建设。在各级行政机关中普遍存在着工作人员少,复议案件数量多,工作人员地位低、缺少充分的法律知识,工作积极性不高等问题,桎梏着我国行政复议制度的发展。因此,可以吸引法院分流出的行政审判人员和更多更优秀的法律工作人员到政府复议部门,积极为行政复议工作人员创造职权保障和岗位激励制度,以提高复议工作质量、促进复议人员专业化。

其次,在举证方面,复议机关事后搜集的证据不应作为证明原行政行为合法的依据,否则难免会让复议申请人对复议制度的公正性产生合理怀疑,而且这样的“补位”行为明显有悖于行政复议机关“居中裁判”的定位。因此,复议机关仅提供证明自己复议程序和内容合法的证据即可。最后,要加大对行政复议的内部监督问责力度优化内部考评制度。对确属违法行为或怠于履行复议职责等进行惩戒,发挥行政考核对复议工作的监督作用。应当适当引入“复议委员会”制度,进一步优化审查方式,以实现救济目的。与此同时,行政复议的决定应当公开,将复议工作展示在公众视野中,从而督促行政复议工作人员积极合法履行职责。

五、结论

通过复议机关共同被告制度来完善行政复议预期目标并未达成,反而这种末端解决问题的方法带来的一系列问题已经显露出来。行政复议机关共同被告制旨在通过行政诉讼倒逼复议机关积极公正行使职权,目前却收效甚微。要想把行政复议打造为化解行政纠纷的主渠道,着眼于复议本身,从体制、机制层面入手,做出更多的努力,最终实现复议制度的与时俱进。

参考文献:

[1]王青斌.反思行政复议维持“共同被告制”[J].政治与法律,2019.07

[2] 黎一舟.行政复议机关共同被告制度的完善[J].《山西省政法管理干部学院学报》,2020.03

[3]李玉兰.行政复议机关作为共同被告问题研究—青岛市中级人民法院行政庭课题组[J].《山东审判》,2017.06

[4] 曾哲,向瑶琼.复议机关作共同被告的理论自洽分析——基于程序标的视角[J].西部法学评论.2017.02

 

作者简介:刘正(1996-),女,汉族,山东青岛人,法学硕士,青岛大学法学院,研究方向:行政法。


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