【摘要】介绍了保山市公益林概况和管护现状。对目前公益
林管理存在的管理不到位，补偿偏低、补偿机制单一等问题提出
了对策与建议。
【关键词】公益林；管护现状；对策；保山市
1 保山市公益林概况
保山市公益林面积为482.22万亩。其中，国家级公益林356.28
万亩，省级公益林 111.01 万亩，市级公益林 4.91 万亩，县级公
益林10.02万亩。保山市已实施生态效益补偿的公益林面积467.29
万亩。其中，国家级公益林 356.28 万亩，省级公益林 111.01 万
亩。分县（市、区）情况是隆阳区 143.15 万亩，施甸县 43.21 万
亩，腾冲市 156.16 万亩，龙陵县 37.98 万亩，昌宁县 86.79 万亩。
按林种分：水源涵养林 114.3073 万亩、水土保持林 135.1246 万
亩、护路林 11.2765 万亩、自然保护区林 119.8784 万亩、国防林
48.3028 万亩、环境保护林 36.6169 万亩、风景林 1.4858 万亩、
纪念地林 0.2977 万亩。
2 保山市公益林管护现状
公益林补偿现阶段实施的是“管补”分离政策，补偿费直接
进入林农个人或者集体账户，管护费由管护单位按相关规定支配；
管护体系采用的是县级核岗—乡（镇）监管—村级聘用的“县级
统一管护体系”。
2.1 管护形式
（1）林业国有单位自行管护，如国有林场、自然保护区依靠
单位职工及聘请护林员等形式进行管护；
（2）聘请护林员专业管护，以乡村行政区划为基础，由县级
根据实施方案划定的管护责任区确定护林员岗位，由乡（镇）进
行监管，村委会或者委托林业站与护林员签订管护聘用合同进行
公益林管护；
（3）个人或者联合承包管护，随着市场经济的建立，公益林
管护也出现了承包管护，他们有的是直接获取护林承包费；有的
是承包管护公益林获取林下资源开发收益；
（4）林农个人自行管护，权属为个体的国家级和省级公益林，
林农愿意承 担管护责任和义务的可由农户自己管护，补偿资金扣
除管护补助统筹外全部兑现给林农个人。
2.2 管护方案编制与实施
在区划界定和落界基础上，通过签订禁伐、限伐协议，把下
达的补偿任务落实到山头、地块、林班小班。保山市共签订禁伐
协议 786 份，其中国家级公益林 4 份，省级公益林 782 份；签订
限伐协议 15783 份，其中国家级公益林 2775 份，省级公益林 13008
份；通过划定管护责任区，把公益林管护责任落实到单位，保山
市落实管护责任单位 654 个。保山市共划分管护责任区 1840 个；
通过签订管护合同，把公益林的管护工作要落实个人（护林员）。
保山市共签订管护合同 A 654 份，签订管护合同 B 1768 份；
3 公益林管护对策与建议
3.1建立统一管护体系，努力推进公益林管护转型升级
（1）立足县情林情，以乡村行政区划和国有林业单位组织构
架为基础，建立统一的管护体系，优化责任区，合理布局护林员
岗位，统一管护权责和劳务费标准，形成森林管护“一张网”，
筑牢护林“防火墙”；
（2）公益林的管护也应该是开放、合作的形式。因地制宜，
结合实际，选择合理的管护模式，积极深入探索劳务派遣、招标、
外包等专业管护、承包管护多种管护方式，逐步建立起与市场经
济体制相适应的公益林管护体系。
3.2依法依规，明确责任，合力推进公益林管护工作
（1）进一步建立健全地方政府保护森林，发展林业的责任制，
使政府主要领导真正承担起森林资源保护管理第一责任人的职责，
村级管护责任单位在管理农村事务，落实惠农政策，组织林业生
产和实施森林管护中尽到职责，不能缺位；
（2）林业部门应依法依规履行好森林资源保护管理的职能职
责，承担起本辖区内森林资源保护管理的主要责任。在公益林管
理上，按照《国家级公益林管理办法》、《云南省地方公益林管
理办法》等规定，统筹谋划、分类指导，分级负责，抓好各项措
施落实，真正把公益林管起来，管出实效。，对集体林管护重点
要在构建管护体系、落实管护措施、指导护林员聘用和培训等方
面。
（3）采取相应措施，充分调动村委会、村集体和林农个人在
森林管护的积极性，更大程度发挥责任单位、责任主体的作用。
3.3 正视矛盾，着力抓好护林员队伍建设
（1）不同权属而形成的护林员聘用主体和用工性质应该是不
相同的，国有林聘用护林员的主体是林业主管部门和林业单位，
其用工性质为劳务聘用关系，理应受劳动法和国家社保政策规范
和调整；集体林聘用护林员的主体应该是村委会和村集体，其用
工性质是农村集体经济组织内的承包关系，不应该受劳动法规范
和调整。
（2）优化护林员队伍，适时增加季节性护林员；指导村委会
做好护林员聘用和管理，减少林业部门的直接聘用；积极争取充
实林业主管部门和林业单位人员，减少护林员“以工代干、以工
代技”现象；引入市场机制，探索招标、托管、承包管护，降低
林业部门直接使用用护林员的风险。
3.4 创新机制，完善森林生态效益补偿制度
（1）在稳定补偿面积的前提下，充分发挥公共财政的主导作
用，建立补偿标准与财政收入挂钩的联动机制；远期要以地租为
参考，让公益林的权利人在承担生态建设的同时，在经济上要得
到一定回报。
（2）综合考虑各地在公益林建设中生态区位的重要程度，以
及公益林建设和管护成本差异性等因素，建立国家分类补偿机制，
按不同的标准进行补偿。如在地理位置特殊，森林资源丰富，生
物多样性富集，生态区位重要而且在国际国内较为敏感的地方就
应该在政策上给予优惠和倾斜，提高森林生态效益补偿标准。
（3）建议从国家层面开展试点，出台相关政策，按照“谁受
益，谁付费”原则，充分发挥社会和市场的作用，量化森林生态
资源价值，从森林生态效益的直接受益者（营业性供水、水力发
电、生态旅游等）和损害者（薪柴烤烟、矿产开发、林地征占用
等）中，按一定比例缴纳森林生态效益补偿费，纳入森林生态效
益补偿基金。还可以通过建立跨流域生态效益补偿机制进一步拓
宽补偿资金的筹集渠道。
（4）拓展公益林可持续性利用，弥补公益林保护性补偿不足。
一是研究出台公益林可持续经营政策，制定优惠措施，鼓励公益
林区大力发展林下经济和开展非木质资源的开发利用；二是充分
利用公益林丰富的林地资源和景观资源，采取科学的经营管理模
式，合理地对公益林进行开发利用。三是适当放宽对公益林林木
采伐利用的限制，除自然保护区和生态极为脆弱的敏感地区外，
公益林经过严格的作业设计，可采取抚育间伐、更新采伐、补植
补造等方法，进一步改善林分结构，提升生态效益，增加经济收
入。
参考文献：
[1]李贤.德钦县生态公益林管理现状与对策[J].林业调查规
划 2013.38（2）：42-45.
[2]蒋爱军
1 ，饶日光 2 ，闫宏伟 3 ，柯善新 4 .国家级公益林管
理现状与对策[J].林业资源管理 2012（2）：1-4（17）.
[3]陈钦.公益林生态补偿研究[M].北京：中国林业出版社，
2006：140-142.
作者简介：张缘宏，1989-女，云南保山人，助理工程师，主
要从事林业工作。
林管理存在的管理不到位，补偿偏低、补偿机制单一等问题提出
了对策与建议。
【关键词】公益林；管护现状；对策；保山市
1 保山市公益林概况
保山市公益林面积为482.22万亩。其中，国家级公益林356.28
万亩，省级公益林 111.01 万亩，市级公益林 4.91 万亩，县级公
益林10.02万亩。保山市已实施生态效益补偿的公益林面积467.29
万亩。其中，国家级公益林 356.28 万亩，省级公益林 111.01 万
亩。分县（市、区）情况是隆阳区 143.15 万亩，施甸县 43.21 万
亩，腾冲市 156.16 万亩，龙陵县 37.98 万亩，昌宁县 86.79 万亩。
按林种分：水源涵养林 114.3073 万亩、水土保持林 135.1246 万
亩、护路林 11.2765 万亩、自然保护区林 119.8784 万亩、国防林
48.3028 万亩、环境保护林 36.6169 万亩、风景林 1.4858 万亩、
纪念地林 0.2977 万亩。
2 保山市公益林管护现状
公益林补偿现阶段实施的是“管补”分离政策，补偿费直接
进入林农个人或者集体账户，管护费由管护单位按相关规定支配；
管护体系采用的是县级核岗—乡（镇）监管—村级聘用的“县级
统一管护体系”。
2.1 管护形式
（1）林业国有单位自行管护，如国有林场、自然保护区依靠
单位职工及聘请护林员等形式进行管护；
（2）聘请护林员专业管护，以乡村行政区划为基础，由县级
根据实施方案划定的管护责任区确定护林员岗位，由乡（镇）进
行监管，村委会或者委托林业站与护林员签订管护聘用合同进行
公益林管护；
（3）个人或者联合承包管护，随着市场经济的建立，公益林
管护也出现了承包管护，他们有的是直接获取护林承包费；有的
是承包管护公益林获取林下资源开发收益；
（4）林农个人自行管护，权属为个体的国家级和省级公益林，
林农愿意承 担管护责任和义务的可由农户自己管护，补偿资金扣
除管护补助统筹外全部兑现给林农个人。
2.2 管护方案编制与实施
在区划界定和落界基础上，通过签订禁伐、限伐协议，把下
达的补偿任务落实到山头、地块、林班小班。保山市共签订禁伐
协议 786 份，其中国家级公益林 4 份，省级公益林 782 份；签订
限伐协议 15783 份，其中国家级公益林 2775 份，省级公益林 13008
份；通过划定管护责任区，把公益林管护责任落实到单位，保山
市落实管护责任单位 654 个。保山市共划分管护责任区 1840 个；
通过签订管护合同，把公益林的管护工作要落实个人（护林员）。
保山市共签订管护合同 A 654 份，签订管护合同 B 1768 份；
3 公益林管护对策与建议
3.1建立统一管护体系，努力推进公益林管护转型升级
（1）立足县情林情，以乡村行政区划和国有林业单位组织构
架为基础，建立统一的管护体系，优化责任区，合理布局护林员
岗位，统一管护权责和劳务费标准，形成森林管护“一张网”，
筑牢护林“防火墙”；
（2）公益林的管护也应该是开放、合作的形式。因地制宜，
结合实际，选择合理的管护模式，积极深入探索劳务派遣、招标、
外包等专业管护、承包管护多种管护方式，逐步建立起与市场经
济体制相适应的公益林管护体系。
3.2依法依规，明确责任，合力推进公益林管护工作
（1）进一步建立健全地方政府保护森林，发展林业的责任制，
使政府主要领导真正承担起森林资源保护管理第一责任人的职责，
村级管护责任单位在管理农村事务，落实惠农政策，组织林业生
产和实施森林管护中尽到职责，不能缺位；
（2）林业部门应依法依规履行好森林资源保护管理的职能职
责，承担起本辖区内森林资源保护管理的主要责任。在公益林管
理上，按照《国家级公益林管理办法》、《云南省地方公益林管
理办法》等规定，统筹谋划、分类指导，分级负责，抓好各项措
施落实，真正把公益林管起来，管出实效。，对集体林管护重点
要在构建管护体系、落实管护措施、指导护林员聘用和培训等方
面。
（3）采取相应措施，充分调动村委会、村集体和林农个人在
森林管护的积极性，更大程度发挥责任单位、责任主体的作用。
3.3 正视矛盾，着力抓好护林员队伍建设
（1）不同权属而形成的护林员聘用主体和用工性质应该是不
相同的，国有林聘用护林员的主体是林业主管部门和林业单位，
其用工性质为劳务聘用关系，理应受劳动法和国家社保政策规范
和调整；集体林聘用护林员的主体应该是村委会和村集体，其用
工性质是农村集体经济组织内的承包关系，不应该受劳动法规范
和调整。
（2）优化护林员队伍，适时增加季节性护林员；指导村委会
做好护林员聘用和管理，减少林业部门的直接聘用；积极争取充
实林业主管部门和林业单位人员，减少护林员“以工代干、以工
代技”现象；引入市场机制，探索招标、托管、承包管护，降低
林业部门直接使用用护林员的风险。
3.4 创新机制，完善森林生态效益补偿制度
（1）在稳定补偿面积的前提下，充分发挥公共财政的主导作
用，建立补偿标准与财政收入挂钩的联动机制；远期要以地租为
参考，让公益林的权利人在承担生态建设的同时，在经济上要得
到一定回报。
（2）综合考虑各地在公益林建设中生态区位的重要程度，以
及公益林建设和管护成本差异性等因素，建立国家分类补偿机制，
按不同的标准进行补偿。如在地理位置特殊，森林资源丰富，生
物多样性富集，生态区位重要而且在国际国内较为敏感的地方就
应该在政策上给予优惠和倾斜，提高森林生态效益补偿标准。
（3）建议从国家层面开展试点，出台相关政策，按照“谁受
益，谁付费”原则，充分发挥社会和市场的作用，量化森林生态
资源价值，从森林生态效益的直接受益者（营业性供水、水力发
电、生态旅游等）和损害者（薪柴烤烟、矿产开发、林地征占用
等）中，按一定比例缴纳森林生态效益补偿费，纳入森林生态效
益补偿基金。还可以通过建立跨流域生态效益补偿机制进一步拓
宽补偿资金的筹集渠道。
（4）拓展公益林可持续性利用，弥补公益林保护性补偿不足。
一是研究出台公益林可持续经营政策，制定优惠措施，鼓励公益
林区大力发展林下经济和开展非木质资源的开发利用；二是充分
利用公益林丰富的林地资源和景观资源，采取科学的经营管理模
式，合理地对公益林进行开发利用。三是适当放宽对公益林林木
采伐利用的限制，除自然保护区和生态极为脆弱的敏感地区外，
公益林经过严格的作业设计，可采取抚育间伐、更新采伐、补植
补造等方法，进一步改善林分结构，提升生态效益，增加经济收
入。
参考文献：
[1]李贤.德钦县生态公益林管理现状与对策[J].林业调查规
划 2013.38（2）：42-45.
[2]蒋爱军
1 ，饶日光 2 ，闫宏伟 3 ，柯善新 4 .国家级公益林管
理现状与对策[J].林业资源管理 2012（2）：1-4（17）.
[3]陈钦.公益林生态补偿研究[M].北京：中国林业出版社，
2006：140-142.
作者简介：张缘宏，1989-女，云南保山人，助理工程师，主
要从事林业工作。
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